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    PPP的“小姐姐”教你一文看尽财金10号文

    杜涛2019-03-09 18:56

    (图片来源:全景视觉)

    经济观察网 记者 杜涛 近日,财政部网站显示,财政部印发关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 以下简称意见

    ?#26412;?#24503;恒律师事务所合伙人黄华珍对经济观察网表示,该意见值得关注是八大积极信号和八大禁令。

    黄华珍专注于基础设施投融资法律服务,曾经为中国人寿、中国建筑等大型金融机构和产业资本提供法律服务。

    “总体而言,10号文鼓励大于约束,多数禁止性规定都是对此前文件规定的重申。然而,通读全文,我们感到诸项规定可以看出财政部对于各类规避红线行为?#36824;?#24687;的态?#21462;?#25919;府和社会资本合作(PPP)模式有如一把双刃剑,运用得当,将促进政府转变职能,运用不当,将引起隐性负债增加,因此鼓励并规范发展是未来PPP模式发展之监管主旋律。然而,我们认为中国式PPP模式发展仍应强化制度保障,例如对于10号文提到的鼓励保险资金参与PPP项目股权投资,如何通过制度解决保险资金投资安全性问题?如何在制度上清除保险资金投资PPP项目的障碍?#30475;?#31867;鼓励的具体制度和举措期待监管机构出台新举措。”黄华珍对记者表示。

    一、八大积极信号

    10号文体现出积极鼓励与理性规范政府和社会资本合作(PPP)发展的总基调。在肯定与鼓励PPP模式发展方面,我们认为10号文释放出八大积极信号:

    一是开宗明义地指出PPP模式是党中央与国务院作出的一项重大决策部署。

    二是再次肯定PPP模式在提升公共服务供给质量和效率方面的积极作用,?#29260;?#26089;期有关化解债务风险的提法。

    三是明确符合条件的PPP项目中政府的支付义务不属于政府隐性债务。

    四是强化地方政府诚信履约义务,要求依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责?#25991;?#20837;预算管理,保障投资者长期投资信心。

    五是鼓励外资和民营企业平等参与PPP项目,特别是提出将投资民营企业参与项目作为对中国PPP基金的重要考核指标。

    六是鼓励保险资金对PPP项目进行股权投资。

    七是提出优先支持基础设施补短板项目和有一定收益的公益性项目。

    八是?#24247;?#22312;建项目?#32454;?#23653;约、保障出资,避免出现“半拉子”项目。

    二、八条禁令红线

    与?#36865;?#26102;,10号文?#26377;?#20102;“防风险”的政策方向。其中,不少规定是对此前一些规范性文件内容的重申,但是值得关注的是10号文新出的几道“紧箍咒”:

    一是重申政府兜底的PPP项目属于地方政府隐性债务,已入库的应清库。对于“政府兜底”之表?#20013;?#24335;,除此前规范性文件一再反复?#24247;?#30340;“回购本金、?#20449;?#22266;定回报、保障最低收益、政府方担保”等外,10号文还列举了“政府方出资代表为项目融资提供各?#20013;?#24335;的担保、还款?#20449;?rdquo;的表?#20013;?#24335;。

    值得关注的是,此前文件仅将“政府指定主体回购”作为“政府兜底”的表?#20013;?#24335;,我们理解所谓“指定”需通过文件、合同形式,否则难以认定“指定”事实之存在。但10号文直截了当地指出“政府出资代表”为项?#24247;?#20445;即为“政府兜底”。我们理解此规定在法律性质上属于“法律上的推定”,即一旦“政府出资代表”回购即可以推定为政府指定。从证据法原理上看,法律上的推定不以事件发生的高度盖然性作为必要条件,?#37096;?#20197;出于政策考虑。当然实务中政府出资代表担保事实上多为政府指定行为。因此,我们认为此前项目如果存在“政府出资代表”出资的情况,应属于10号文规定的应退库情形。

    但是10号文区分清库与限期整改二种违规处理方式。我们认为此条宜作从宽解释,如果社会资本方接受撤销政府出资代表担保的,也应当允许继续项目继续推进,否则可能加剧“半拉子”工程风险。

    ?#36865;猓?#26159;否允许其它企业为政府在PPP项下的支付义务提供担保?我们认为只要不是政府指定的,应当允许,政策旨在避免隐性债务,如若一些担保公司或企业基于收益等考虑愿意为政府增信,应当属于市场行为,有利于增加PPP项目的吸引力,缓解投资者对某些地方政府信用风险的担忧。

    二是明确“不符合条件”的PPP项目中政府支出责?#38382;?#20110;政府隐性债务。10号文以“是否符合条件”作为判断PPP项目是否属于隐性债务的依据,然而“条件”是什么?我们认为对于该“条件”不宜作扩大化解释,否则容?#33258;?#25104;对政策的过度解读和对市场面打击过大的结果。所谓“条件”应以法律、法规、部门规章以及规范性文件中影响到固化政府出资责任、增加政府隐性债务的规定为准,而不应扩大至所有的细枝末节。例如违反前述政府兜底规定的、支出责任与绩效考核?#36824;夜场?#36229;出10%红线等等,显属“不符合条件”。当然此种解释之尺度是“仁者见?#25163;?#32773;见智”的,我们认为投资者应当高度重视每一个合规问题。

    三是明确?#24459;?#25919;府付费项目的三条标准。10号文特别指出财政支出责任占比超过5%的地区不得?#24459;?#25919;府付费项目。值得关注的是,对于政府付费项目10号文提出了二条新标准,一是污水、垃圾处理等“依照收支?#25945;?#32447;管理、表现为政府付费形式”的PPP项目非政府付费项目。二是使用者付费项目内容无实质关联、付费比例低于10%的包装类可行性缺口补贴项目仍属于政府付费项目。

    那么如何理解“无实质关联”?物理位置之间隔是否属于无实质关联?例如道路和与道路相隔?#26174;?#30340;停车场?我们认为不宜作机械化、形式化解释,需以实质大于形式为标准,例如虽物理位置?#26174;丁?#20294;能形成实质性关联的不应禁止。

    如何理解“无实质关联”与“付费比例低于10%”的关?#25285;?#26159;“和”还是“或”?我们认为理解为“或”更为合理。因为此条旨在禁止将无收益之项目包装为可行性缺口补贴类项目,比例过低或内容无关联均是包装的标?#23613;?/p>

    如何理解“?#24459;?rdquo;?以招投标或中标为准?还是入库为准?还是签订PPP合同为准?我们理解遵循此前92号文之规定,应以“入库”为准较为适宜。

    四是明确新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。该条属于新规定,不溯及既往,仅?#35270;?#20110;新签约项目。然而如何理解此处的“政府性基金预算”。结合10号文前半部分对于政府付费项目之界定,即“污水、垃圾处理等依照收支?#25945;?#32447;管理、表现为政府付费形式的PPP项目非政府付费项目”,我们理解垃圾、污水等纳入收支?#25945;?#32447;管理的不属于此处政府性基金预算禁止行?#23567;?/p>

    五是建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。

    六是明确政府支出事项不得与项目产出绩效脱钩,要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准?#30830;?#24335;,提?#20843;?#23450;、固化政府支出责任。如何理解建立“完全”与项目产出绩效挂钩的付费机制?92号文提出建设成本应与运营绩效考核挂钩30%以上,本条是否意味着将此红线提升至100%?我们理解至少从文义解释看,只要政府支付与项目产出绩效挂钩即可,而可用性付费考核亦属于项目产出绩效的一?#20013;?#24335;。因此,我们理解本规定并未提出新的比例标准。

    值得关注的是本条新增不得降低考核标准?#30830;?#24335;固化政府支出责任。我们理解该规定限制了实务中考核指标形同虚设的项目,特别是将绩效考核与政府隐性债务相联系起来。

    七是将“融资?#25945;?#20844;司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”作为参与PPP项目之社会资本方的负面清单。此前文件仅规定融资?#25945;ǎ次?#25688;帽之?#25945;ǎ?#21644;本级控股之国有企业为社会资本方禁入名单。但是10号文新增“融资?#25945;?#20844;司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”,我们理解目的是为了防范利用?#24459;?#23376;公司方式规避?#25945;?#20844;司不得作为社会资本方之禁令的情况发生。

    八是将“二评”与“入库”作为规范PPP项目之条件。此前市场上存在不少不进行“二评”和“入库”的虚假PPP项目,大部分原因是地方政府财承已超10%红线,或试图规避披露等监管规定。不少从业人员认为“二评”与“入库”规定之层级过低不影响合同效力。然而,10号文将不规范PPP项目与政府隐性债务相关联,隐含着存在违?#30784;对?#31639;法》之强制性规定的法律?#35270;茫?#36827;而可能会影响到合同效力。因此,我们认为应高度重视“二评”与“入库”程序。

    财税新闻部主任
    长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。
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